Khởi kiện WTO Vì Thái Lan Trợ Cấp Xuất Khẩu Đường Mía: “Đòn Gió Bẻ Măng”?
TS. Lê Thị Ánh Nguyệt*
Chính phủ Thái Lan đã thực hiện nhiều chương trình trợ cấp mía đường để hỗ trợ ngành công nghiệp này.[1] Nhằm đối phó những tác hại tiêu cực từ các chương trình trợ cấp này, Việt Nam cũng đã áp thuế tạm thời chống bán phá giá và thuế chống trợ cấp, mặc dù có khả năng thuế trùng thuế,[2] để tăng giá đường mía Thái Lan trên thị trường Việt Nam. Tuy nhiên, các biện pháp này, vẫn chỉ là giải pháp “phần ngọn”. Bài viết phân tích một khả năng cần cân nhắc nghiêm túc để xử lý phần “cội rễ” của giá đường mía không công bằng Thái Lan; đó là, khởi kiện Thái Lan ra Cơ quan giải quyết tranh chấp (“DSB”) của Tổ chức thương mại thế giới (“WTO”) để tham vấn, yêu cầu Thái Lan cắt giảm và xóa bỏ các chương trình trợ cấp xuất khẩu đường mía.
Thái Lan trợ cấp đường mía: phù hợp với WTO hay không?
Theo WTO, trợ cấp là dạng hỗ trợ tài chính của chính phủ, cơ quan tổ chức công cộng dưới dạng chuyển tiền, vay, miễn giảm thuế, cung cấp nguyên vật liệu.[3] Theo đó, các thành viên WTO không nhất thiết phải cắt bỏ toàn bộ các trợ cấp, hỗ trợ tài chính cho doanh nghiệp cho hàng hóa của mình bởi vì, tính đến thời điểm hiện nay, tùy thuộc các mặt hàng khác nhau và trình độ phát triển của thành viên WTO thực hiện trợ cấp, WTO áp dụng nghĩa vụ loại bỏ và cắt giảm trợ cấp khác nhau.
Cụ thể, đối với sản phẩm phi nông nghiệp, theo Hiệp định trợ cấp và các biện pháp đối kháng của WTO (“Hiệp định SCM”) phân chia trợ cấp dành cho các mặt hàng công nghiệp thành 02 nhóm sau đây: (1) trợ cấp xuất khẩu và (2) trợ cấp trong nước, không liên quan đến xuất khẩu. Trong đó, chỉ duy nhất đối với trợ cấp xuất khẩu, các thành viên WTO bị cấm áp dụng mà thôi.
Ngược lại, đối với sản phẩm nông nghiệp, WTO xác lập nghĩa vụ thành viên WTO chi tiết trong Hiệp định nông nghiệp. Theo đó, thành viên WTO có nghĩa vụ cam kết không trợ cấp xuất khẩu vượt quá mức nhất định, chứ thành viên WTO không có nghĩa vụ loại bỏ hoàn toàn trợ cấp xuất khẩu đối với sản phẩm nông nghiệp (Điều 3.2 và 3.3 Hiệp định Nông nghiệp: một Thành viên sẽ không được trợ cấp xuất khẩu … vượt quá mức cam kết về số lượng và chi tiêu ngân sách được nêu tại đó, và không trợ cấp như thế đối với bất kỳ một sản phẩm nào không được nêu tại Mục đó trong Danh mục của nước Thành viên đó). Như vậy, về lý thuyết, chúng ta có thể hiểu rằng Thái Lan chỉ được quyền trợ cấp xuất khẩu đối với đường mía vượt quá mức cam kết về số lượng và chi tiêu ngân sách nhất định, chứ không có nghĩa vụ loại bỏ hoàn toàn trợ cấp đối với đường mía.
Thái Lan – quốc gia đã từng bị kiện lên WTO vì trợ cấp dành cho đường mía
Đối với một số thành viên WTO, đường mía là một trong những mặt hàng nông nghiệp “non trẻ”, “dễ tổn thương” của nhiều quốc gia như Trung Quốc, Brazil, Thái Lan, Ấn Độ, Úc và Liên minh Châu Âu (“EU”).[4] Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO đã từng nhận đơn kiện liên quan đến việc các quốc gia này vi phạm nghĩa vụ trợ cấp xuất khẩu của Hiệp định nông nghiệp. Chẳng hạn như, Brazil, Úc, Thái Lan khiếu nại EU lên WTO (2006); Brazil kiện Ấn Độ vì vi phạm trợ cấp xuất khẩu đường mía (2019); Úc kiện Ấn Độ vì vi phạm trợ cấp xuất khẩu đường mía (2019); Guatemala kiện Ấn Độ vì vi phạm trợ cấp xuất khẩu đường mía (2019).
Riêng đối với Thái Lan, khi gia nhập WTO vào năm 1995, Thái Lan không xác định mức chi tiêu ngân sách tối đa dành cho trợ cấp xuất khẩu đường mía (trong mục II của Phần IV Biểu cam kết). Hay nói cách khác, số tiền trợ cấp xuất khẩu dành cho đường mía tối đa mà Thái Lan có thể áp dụng là 0 bath Thai. Do đó, nếu Thái Lan bị phát hiện trợ cấp bất kỳ khoảng tiền lớn nhỏ nào cho sản xuất, xuất khẩu đường mía thì đồng nghĩa với việc Thái Lan vi phạm nghĩa vụ không trợ cấp xuất khẩu dành cho đường mía. Chính vì điều này, Brazil, vào năm 2016, đã từng cho rằng cơ chế hạn ngạch, kiểm soát giá và trợ cấp cho người sản xuất đường mía của Thái Lan là trợ cấp xuất khẩu vi phạm Hiệp định Nông nghiệp.[5] Tuy nhiên, vụ việc này đến nay vẫn chưa có kết quả cuối cùng bởi vì Ban hội thẩm không được thành lập, không có bất kỳ khuyến nghị giải quyết tranh chấp nào do DSB ban hành. Như vậy, Việt Nam chưa thể kế thừa được thông tin từ quá khứ về cách thức và mức độ mà Thái Lan trợ cấp cho ngành đường mía là như thế nào.
Cũng cần phải nói thêm rằng Bộ Công Thương Việt Nam, vào ngày 9 tháng 2 năm 2021, đã ban hành Quyết định số 447 áp thuế chống bán phá giá và thuế chống trợ cấp tạm thời đối với đường mía nhập khẩu bán phá giá và trợ cấp từ Thái Lan. Tuy nhiên, thực tế là sản lượng đường nhập khẩu từ Thái Lan cũng không hề giảm nhiệt và thiệt hại cho ngành mía đường của Việt Nam không vì thế mà bị loại bỏ.[6]
Xét về nghĩa vụ của thành viên WTO, khi mà Việt Nam đã áp dụng đồng thời cả thuế chống trợ cấp và thuế chống bán phá giá lên đường mía xuất khẩu của Thái Lan, thì chúng ta không thể nói chung chung rằng mía đường Thái Lan được trợ giá, trợ cấp bởi vì theo Điều VI.5 Hiệp định GATT 1994, Việt Nam có nghĩa vụ không áp dụng thuế chống bán phá giá và thuế chống trợ cấp đối với cùng mặt hàng nhập khẩu chịu tác động bởi bán phá giá hay trợ cấp xuất khẩu. Do đó, về lâu dài để giảm thiểu tối đa các rắc rối bị Thái Lan kiện lên WTO vì Việt Nam vi phạm Điều VI.5 Hiệp định GATT 1994, chúng tôi cho rằng Việt Nam vẫn cần phải bóc tách rõ loại trợ cấp mà chính phủ Thái Lan áp dụng cho doanh nghiệp mía đường là loại gì và mỗi loại trợ cấp như thế, doanh nghiệp sản xuất mía đường của Thái Lan nhận được lợi ích thế nào, mức cụ thể bao nhiêu. Ví dụ, đường mía Thái Lan xuất khẩu sang Việt Nam với giá 10,000VNĐ/1 kg và Việt Nam đã phát hiện 1 kg đường mía Thái Lan đã nhận trợ cấp tương ứng 5,000 VNĐ (bao gồm cả trợ cấp xuất khẩu và trợ cấp trong nước). Căn cứ vào Hiệp định nông nghiệp và Hiệp định SCM, thuế chống trợ cấp không được áp dụng đối với trợ cấp trong nước và, do đó, Việt Nam không được quyền áp thuế chống trợ cấp tương ứng với 5,000 VNĐ/1 ký đường mía của Thái Lan (Điều 3.2 Hiệp định nông nghiệp). Việt Nam cần phải xác định số tiền trợ cấp xuất khẩu dành cho đường mía là bao nhiêu, giả sử, trong chương trình trợ cấp xuất khẩu dưới hình thức thưởng vì thành tích xuất khẩu đường mía cho doanh nghiệp sản xuất đường mía, Thái Lan dành 1,000VNĐ/1 kg thì Việt Nam chỉ được quyền áp dụng thuế chống trợ cấp dưới dạng thuế nhập khẩu bổ sung tối đa là 1,000VNĐ/1kg và phần 1000VNĐ/1kg này sẽ không bị áp thuế đồng thời thuế chống bán phá giá.
Trong khi đó, theo thông tin hiện tại, Việt Nam vẫn chưa xác định bản chất các chương trình trợ cấp mà Thái Lan áp dụng cho các doanh nghiệp sản xuất mía đường của Thái Lan thuộc diện trợ cấp xuất khẩu hay trợ cấp trong nước và, mức trợ cấp, nếu có, là bao nhiêu.[7]
Khởi kiện WTO về trợ cấp xuất khẩu của Thái Lan: tại sao không?
Trước thực tế, mía đường trong nước lao đao, doanh nghiệp mía đường Việt Nam phải chủ động đổi mới công nghệ để nâng cao năng suất sản xuất, giảm thiểu thiệt hại[8] bởi vì cạnh tranh theo quy luật thị trường, “lời ăn lỗ chịu”, chứ không thể chờ đợi vào các biện pháp giải cứu từ bên ngoài. Hơn thế nữa, biện pháp áp thuế chống bán phá giá, thuế chống trợ cấp dưới hình thức thuế nhập khẩu bổ sung như hiện nay của Việt Nam chỉ là biện pháp tại biên giới hải quan Thái Lan và Việt Nam. Trong khi đó, Việt Nam lại là quốc gia sản xuất và xuất khẩu đường qua Thái Lan và các quốc gia khác. Đường mía của Việt Nam lúc này sẽ cạnh tranh với đường mía của Thái Lan tại thị trường Thái Lan và thị trường các nước. Do đó, giải pháp thuế quan nhập khẩu bổ sung tại biên giới hải quan cũng sẽ không đảm bảo sản phẩm đường mía của Việt Nam đủ mạnh để cạnh tranh hay thậm chí chiếm lĩnh thị trường – điều mà đường mía của Việt Nam có thể làm được nếu các nước loại bỏ các chương trình trợ cấp dành cho đường mía của họ. Như vậy, nói cho đến tận cùng, nếu chính phủ Thái Lan quyết liệt trợ cấp xuất khẩu và trợ cấp trong nước thì “tác động ngoại quan của thuế nhập khẩu bổ sung” sẽ không thể “diệt cỏ cạnh tranh không lành mạnh tận gốc được”, thuế càng cao thì chính phủ Thái Lan trợ cấp càng cao hơn để bù lỗ cho doanh nghiệp Thái Lan. Lúc này, đâu sẽ điểm dừng?
Theo chúng tôi, điểm dừng chỉ có thể là giải pháp ngoại giao kinh tế mang tính chất bắt buộc và có giá trị thi hành do Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO (“DSB”) đưa ra để chính phủ Thái Lan loại bỏ và cắt giảm trợ cấp xuất khẩu mía đường mà thôi. Và, theo Điều XXIII Hiệp định GATT 1994 và Điều 1 Hiệp định giải quyết tranh chấp DSU, DSB chỉ giải quyết khi và chỉ khi Việt Nam, với tư cách là quốc gia thành viên của WTO, xuất trình đầy đủ chứng cứ trong hồ sơ khởi kiện Thái Lan vi phạm Điều 3 Hiệp định nông nghiệp.
Về thực tiễn khởi kiện lên WTO của Việt Nam, tính đến thời điểm hiện nay, Việt Nam 3 lần kiện ra WTO chống lại Hoa Kỳ về việc bị áp dụng không phù hợp Hiệp định chống bán phá giá tôm (WT/DS404; WT/DS429) và phile cá (WT/DS526) và 01 vụ kiện chống lại Indonesia về việc bị áp dụng không phù hợp Hiệp định tự vệ thương mai đối với thép (WT/DS496). Việt Nam chưa từng kiện thành viên nào của WTO liên quan đến trợ cấp theo Hiệp định SCM và/hoặc trợ cấp theo Hiệp định Nông nghiệp trong khi đó trợ cấp là chế định rất phức tạp và thường được che giấu rất tinh vi. Do đó, việc khởi kiện Thái Lan lên WTO để nhận diện bản chất các loại trợ cấp dành cho đường mía của Thái Lan gây ra cũng là việc cần phải làm để học hỏi kinh nghiệm phục vụ cho quá trình điều tra, áp dụng các biện pháp chống trợ cấp và đồng thời để giải quyết căn nguyên của hiện tượng giá đường mía không công bằng từ Thái Lan.
Hơn thế nữa, về lý thuyết, khi có đủ thông tin nêu trên, việc kiện Thái Lan vi phạm Điều 3 Hiệp định nông nghiệp lên WTO vì trợ cấp xuất khẩu đường mía hay không là do Việt Nam chủ động quyết định bởi vì đây là quyền hoàn toàn hợp pháp của Việt Nam trong WTO. Căn cứ vào kinh nghiệm của Brazil (2016), sau khi Brazil nộp đơn khởi kiện lên DSB thì Thái Lan đã chủ động cắt giảm trợ cấp xuất khẩu mía đường theo chương trình phân chia lợi nhuận 70:30 đã có hiệu lực áp dụng tại Thái Lan từ những năm 1980 mà không cần chờ đến DSB đưa ra kết luận cuối cùng.[9] Lần này, Việt Nam đệ đơn khởi kiện cũng có thể là một “đòn gió” đủ để Thái Lan tạm dừng các chương trình trợ cấp này? Và, nếu được như thế, doanh nghiệp sản xuất đường mía của Việt Nam cũng có thêm thời gian tự nâng cấp chính mình và hội nhập hiệu quả hơn.
* Tiến sĩ luật, Partner của Công ty Luật Lac Duy & Associates, Thành viên Hội đồng Khoa học của VIAC.
[1] https://www.nationthailand.com/news/30389037, cập nhật ngày 22.04.2021.
[2] TS. Lê Thị Ánh Nguyệt, Đồng thời áp thuế chống bán phá giá và thuế chống trợ cấp: Rủi ro đánh thuế trùng thuế?,TBKTSG số 17.2021.
[4] Dương Bích Ngọc, Báo cáo Ngành đường, Áp lực cạnh tranh với đường Thái Lan, ngành đường còn nhiều bất cập, 7/2019.
[6] http://agro.gov.vn/vn/tID30351_ap-thue-chong-ban-pha-gia-duong-nhap-khau-tu-Thai-Lan-van-o-at-vao-Viet-Nam.html, cập nhật ngày 5.5.2021.
[7] Quyết định 2466/QĐ-BCT ngày 21/9/2020 điều tra áp dụng biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với một số sản phẩm đường mía có xuất xứ từ Thái Lan.
[8] Chỉ thị 28/CT-Ttg của Thủ tướng Chính phủ về triển khai các giải pháp phát triển ngành mía đường Việt Nam trong tình hình mới.
[9] https://opendevelopmentmekong.net/news/the-real-cost-of-thailand-scrapping-its-sugar-subsidy-program/#!/story=post-4739669&loc=18.7905618,98.9880909,7, cập nhật ngày 5.5.2021.